Les Cahiers Du CRASC

Centre de Recherche en Anthropologie Sociale et Culturelle

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Les cahiers du Crasc, N°5, 2002, p. 65-98 | Texte intégral


 

 

 

  François VEDELAGO

 

 

Introduction

Ma communication sera plutôt d’ordre théorique, même si elle s’appuie aussi sur une expérience d’une dizaine d’années comme directeur d’association de développement local. Plutôt que de chercher à comparer des situations très différentes il m’est apparu opportun de présenter quelques éléments d’analyse de l’expérience associative française. Celle-ci possède maintenant une assez longue histoire et on peut tracer à grands traits quelques caractéristiques de son intégration dans l’espace public français. Ce mouvement d’auto-organisation ou cette demande d’émancipation sociale interne comme le notent les promoteurs du colloque pose de fait les relations entre la société civile et l’Etat. C’est dans le cadre de cet axe du rapport au politique du mouvement associatif  (relations entre l’Etat et la société civile) que se situe l’analyse suivante. Cependant, dans une période où le thème de la gouvernance tend à prendre de l’importance, il n’est pas sans intérêt d’observer quelques évolutions du mouvement associatif dans d’autres sociétés qui ont par ailleurs inventé la notion de gouvernance.

Les regroupements de citoyens en marge des structures institutionnelles posent des problèmes à tous les pouvoirs. L’articulation entre la dynamique de la vie associative et la légitimité de la représentation politique est toujours faite de tensions et la tentation est grande pour les pouvoirs politiques de considérer les associations comme des empêcheurs de tourner en rond ou de les instrumentaliser.

L’association, comme mode d’organisation de groupes de populations, constitue une forme très diffusée et partagée de l’expression des points de vue, des engagements, des revendications, des actions de solidarité sociale, etc. Cette pratique de la mobilisation des énergies aboutira en Europe à la reconnaissance, après de longues années, de ce mouvement comme une force sociale dans les rapports politiques.

Mais le tissu associatif est loin d’être homogène ; aussi, dans une première partie nous présenterons la loi de 1901 sur les associations. Ensuite nous dégagerons quelques dimensions des relations avec le système politique et en particulier après la réforme, en 1982, de la décentralisation elle-même à travers le phénomène de professionnalisation et les problèmes de management au sein des associations.

Au cours du XXème siècle les associations, dont le développement a été considérable ont su construire un espace de négociation et d’échange entre le système politique et les groupes sociaux relativement autonomes par rapport aux autres formes d’expression des revendications sociales dont les syndicats et la conquête du pouvoir par les partis politiques dans une double fonction de service et de représentations des aspirations de certaines couches de la population. La notion de gouvernance introduit un nouveau cadre dans ces relations avec le système politique.

1.Construction du champ associatif et relations avec le système politique

1.1. Les usages très différenciés de la loi sur les associations par la société civile en France

1.1.1. Typologie des associations

Le terme de champ est employé ici dans un sens descriptif non comme un espace de position et de forces sociales selon la conception construite par P. Bourdieu. Il s'agit de définir ici l'ensemble des organisations sociales qui reposent juridiquement sur le cadre la loi 1901. Nous proposons une typologie selon deux axes principaux en fonction de leurs finalités principales : des associations caritatives aux activités de profit et de la mobilisation sociale à la gestion de service. On peut ainsi créer un espace social au sein duquel les associations peuvent être réparties selon les combinaisons spécifiques de ces quatre grandes finalités.

 

   1er type :  les associations caritatives :

Elles demeurent dans la tradition des associations des œuvres sociales du XIXème siècle de lutte contre la pauvreté, elles s'appuient essentiellement sur le bénévolat autour d'une idéologie spécifique, elles ont souvent une ampleur nationale par exemple: le secours catholique, le secours populaire, les restaurants du cœur, la croix rouge, ATD quart monde etc. Leur importance avait diminué durant la période de forte croissance et de développement social de la seconde moitié du XXème siècle en Europe, mais elles ont retrouvé une place importante à partir des années quatre vingt avec la ré-émergence de la pauvreté dans ces pays.

2ème type : les associations à but économique :

Leurs activités se situent résolument dans le champ économique, ce sont les mutuelles, en particulier dans le domaine de l'assurance  et celui de la banque. Les ménages ont la liberté d'adhérer à une forme qui leur assure les mêmes services que le secteur marchand lucratif. Leurs ressources proviennent exclusivement de leur activité sur le marché bancaire et celui de l'assurance. Elles répondent aux mêmes exigences et contraintes que les autres entreprises, mais leurs cadres juridiques sont de type associatif : les profits et les plus-values ne peuvent être partagés entre les adhérents et membres gestionnaires des conseils d'administration.

Ce qui distingue les mutuelles de l'assurance, outre la lucrativité limitée, c'est aussi un certain nombre de règles qui entraînent une différence des techniques de gestion du risque. Par exemple, la combinaison de la non-divisibilité des réserves, qui appartiennent à l'institution mutuelle et non à des personnes ou des actionnaires et de la non-sélection des adhérents. Elles ont donc un intérêt plus net dans la prévention systématique des risques pour leurs adhérents (accidents, maladies).

3ème type : les associations de mobilisation sociale :

Elles sont essentiellement construites sur la base de l'expression des opinions, des problèmes sociaux, la revendication de droits, ou encore la défense d'une cause au sein de l'espace public, C'est à l'intérieur de ce type que nous pouvons parler des mouvements associatifs comme mouvements de droits. Leurs relations au système politique se développent principalement dans le cadre de la mobilisation sociale et leurs activités militantes contribuent plus ou moins à la dynamique des mouvements sociaux.

4ème type : les associations de gestion :

Elles sont caractérisées par la contribution qu'elles apportent dans la gestion des services fournis à la société civile en particulier dans le domaine des politiques de l'Etat providence (gestion d'établissements, actions de solidarité, d'éducation, etc…). Cela entraîne une forte professionnalisation en leur sein et des rapports au système politique qui se fondent de plus en plus sur le mode de l'échange et de la négociation.

Ces quatre dimensions sont évidemment de type idéal, elles permettent de construire un espace social dans lequel on peut situer une association particulière, selon sa position, en fonction des différents pôles. Par exemple, les entreprises d'insertion sociale qui sont très souvent de statut associatif relèvent en partie du marchand  et en partie des activités de gestion de l'action sociale. D'un point de vue synchronique, on peut les trouver imbriquées au sein d'une même association ou inversement elles peuvent en distinguer nettement d'autres. D'un point de vue diachronique on observe le plus souvent que les associations de troisième type deviennent, en partie, des associations de quatrième type.

Lorsqu'on évoque le mouvement associatif en Europe, cela n'a donc pas grand sens, il est par conséquent préférable de considérer des mouvements associatifs : le secteur associatif de l'enfance en danger et inadaptée avec ses établissements médico-sociaux, ses salariés, ses fédérations nationales, a peu de choses en commun avec la dissémination des associations de soutien scolaire dans les banlieues des grandes villes, avec les régies de quartiers, les associations de locataires ou encore les banques et les assurances mutualistes. Dans la suite de notre propos nous nous en tiendrons essentiellement aux associations dont les activités se déroulent principalement dans le champ de l'action, sociale et du soutien aux populations en difficulté[1], une partie de celles-ci correspondent historiquement à des associations de mobilisation sociale.

1.1.2. Aspects historiques : l'émergence des associations dans la constitution de l'espace public et politique français

On ne dira jamais assez l'importance de la loi, la loi la plus célèbre de France, qui marque politiquement le droit pour la société civile de s'auto-organiser, sans autorisation préalable de l'administration. Elle est perçue, dans le monde associatif comme la charte de ses libertés. La loi de 1901 est donc d'abord une loi de liberté, d'autonomie, d'initiative citoyenne. Elle ne précise nullement que toutes les associations sont non-lucratives : c'est le code des impôts qui précise les prérogatives fiscales des associations lorsqu'elles sont non-lucratives. Mais cette forme d'auto-organisation de personnes est antérieure à cette loi, celle-ci n'a fait que donner un cadre législatif à une réalité déjà existante.

Le développement de l'industrialisation au XIXème siècle a entraîné une grande pauvreté et fragilité des salariés ayant quitté les zones rurales lesquelles permettaient des formes de survie par l'auto-production alimentaire. Face aux risques encourus par les salariés ceux-ci vont s'organiser en mutuelle, coopérative, en caisse de secours, contre le chômage et la maladie en particulier. On verra aussi naître les premières banques mutualistes comme le Crédit Mutuel. Aussi ce développement de l'associationnisme ouvrier, des mutuelles, des caisses de secours nécessitait un cadre juridique adéquat à leurs activités. Face à ce foisonnement de l'époque des associations de fait, la loi 1901 viendra donner un cadre législatif à ces types de regroupements.

Toutefois, il aura fallu un siècle pour reconnaître de manière légale ce mode d'action des groupes sociaux. Car la fonction des associations de citoyens a toujours été un problème au moment de la constitution de la république, c'est à dire dans cet espace public nouveau entre l'Etat et le citoyen. Notamment, les utopistes de la démocratie directe considérant que les associations apparaissaient comme des intermédiaires entre le pouvoir politique et les citoyens, pensaient qu'elles risquaient de confisquer le pouvoir de l'État pour leur propre intérêt. On dit que finalement la révolution française a prohibé tout corps intermédiaire entre l'Etat, le marché et l'individu. La loi le Chapelier du 17 juin 1791 abolit les corporations, la déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen du 26 Août 1789 ne parle pas du droit d'association, elles seront limitées à 20 personnes par le Code pénal en 1810, En revanche les sociétés par action sont reconnues dès la loi du 7 novembre 1795 et précisées en 1807.

C'est lorsque le processus d'arrivée au pouvoir fût assez bien établi au début du XXème siècle que les «contre pouvoirs» ont été plus facilement reconnus, car ceux-ci ne se situaient pas dans la conquête du pouvoir politique mais au niveau de l'expression d'aspirations, de revendications des citoyens, la conquête du pouvoir se faisant par d'autres moyens que sont les partis politiques et le processus électoral.

La loi de 1901 est aussi contemporaine de la séparation de l'Eglise et de l’Etat, c'est-à-dire de «l'expulsion» de l'Eglise de la société politique vers la société civile, elle offrait ainsi à celle-ci un nouveau statut juridique de corps intermédiaire pour ses activités de solidarité traditionnelles : les œuvres sociales[2]. Toutes ces activités étaient bien sûr de nature économique: il s'agissait de produire des biens et des services, mais pour des "nécessiteux ", donc implicitement de manière marginalement marchande, essentiellement bénévole, et en tout cas non lucrative.

Toutes les formes actuelles d'associations, de par leur origine, s'inscrivent bel et bien dans les mouvements de revendications sociales, de soutien aux populations pauvres et de l'économie sociale du XIXème siècle. Elles sont au carrefour de "l'associationnisme ouvrier", expression de l'auto-organisation des couches populaires pour améliorer leur situation sans attendre l'initiative de l'Etat, et du "patronage". Ce dernier constitue l'ensemble des œuvres sociales développées par les classes dominantes à l'usage des nécessiteux, on peut y rattacher les congrégations religieuses de bienfaisance.

Au cours du XXème siècle ces associations vont se spécialiser selon leur type d'activités et constituer les types que nous avons décrits plus haut. Le développement de l'Etat providence est ici déterminant. Les politiques sociales vont contribuer à la structuration du champ d'activités des associations à la fois par les financements et à la fois par les cadres législatifs définissant les interventions sanitaires et sociale de l'Etat. Ce qui était de l'ordre des mouvements de revendications ou de l'aide sociale sera intégré dans les politiques publiques de l'Etat providence. Une grande partie de ces associations deviendront des relais dans la gestion de ce secteurs d'activités de l'Etat.

De manière schématique on peut dire que durant la première moitié du XXème siècle les associations, par les secours qu'elles apportaient, exprimaient les problèmes sociaux, les syndicats et les partis politiques quant à eux portaient et construisaient dans un rapport de force avec le pouvoir politique cette expression des problèmes sociaux. Cela conduira à la définition des services que l'Etat doit rendre à la population qui se traduiront par le développement des politiques publiques de santé, social, scolaire etc. ils prendront également une forme juridique (code de la famille et de l'enfance etc.). L'Etat s'appuiera sur le secteur associatif pour la gestion d'une partie de ces services nouveaux aux publics, en quelque sorte les associations seront des sous-traitants de certaines missions que l'Etat s'est défini pendant cette longue période.

Les associations qui agissent dans la mise en œuvre d'équipements, services sociaux et médico-sociaux sont donc en situation de prestataires, pour le compte de l'Etat ou de collectivités locales, avec la délégation d'une mission de service public. L'activité est qualifiée de non-marchande dans la mesure où elle procède d'une "redistribution" (dotations budgétaires). Il n'est pas besoin de rappeler, sur un plan formel, la composition des conseils d'administration des institutions sociales et médico-sociales, où se côtoient bénévoles et élus, alors en situation d'employeurs de professionnels. Chacun a alors conscience que les activités conduites par l'association, qui peuvent être qualifiées d'humanitaires ou de solidaires, sont de manière prédominante des activités de service public.

Mais l'Etat ne sous-traitera pas la totalité des services sociaux, sanitaires, éducatifs, on doit plutôt considérer qu'il y a un « partage des tâches » entre le secteur public et le secteur privé associatif (les assistantes sociales par exemple appartiennent pour la plupart aux services publics.). Précisons simplement que parmi les services publics il y a ceux ayant un caractère obligatoire et ceux laissés à l'initiative des collectivités locales et des citoyens. Par exemple, le Code de la famille et de l'enfance stipule un certain nombre d'obligations à l'égard de la famille et de l'enfant et les services seront fournis soit par le secteur public soit par le secteur associatif (voir par exemple le vaste domaine de l'enfance inadaptée). La seconde moitié du XXème siècle verra l'explosion des associations de mission de service public, avec l'important développement de l'Etat providence qui contribuera à leur financement et facilitera leur professionnalisation.

Concernant les services dont l'obligation n'est pas stipulée par la loi, les soutiens seront laissés à l'initiative des collectivités territoriales : par exemple les centres sociaux, le "mouvement d'éducation populaire", avec ses fédérations de Maisons des Jeunes et de la Culture, des mouvements spécialisés comme Culture et Liberté, Peuple et Culture, le CRAJEP, les Foyers Ruraux et les Foyers de Jeunes Travailleurs, etc.,

Enfin on ne peut clore ces considérations historiques sans évoquer la ré-émergence des associations de mobilisation sociale depuis une vingtaine d'années[3], autour de thèmes aussi divers que le racisme, le droit au logement, le droit aux soins, la condition féminine, l'écologie, la lutte contre l'exclusion sociale etc. Leur activité est plus ou moins articulée avec le secteur « institutionnalisé », elles se situent dans le prolongement de l'action des services sociaux publics ou associatifs (par exemple les Restaurants du cœur viennent le plus souvent en complément des services sociaux traditionnels).

Les deux tableaux suivants empruntés au rapport d'Alain Lipietz nous donnent une idée de la structuration du champ associatif et surtout de la répartition des bénévoles et des professionnels, ainsi que des modes de financements[4]. Quatre vingt pour cent des associations appartiennent aux secteurs de la culture, de l'éducation, de la santé et de l'action sociale. On peut noter la faible importance des associations de défense des droits. La répartition des bénévoles est un bon indicateur de l'importance des associations de gestion, leur part est faible dans les secteurs de l'éducation, de la santé et de l'action sociale où l'Etat providence est fortement intervenu. Quant au secteur culturel on pourra noter la forte part prise par les bénévoles et les activités associatives qui ont été, surtout à partir de 1936, la forme naturelle d'accès des classes populaires à la civilisation des loisirs.

Par rapport à l'ensemble de la population active le secteur associatif occupe 5% des emplois rémunérés en France: un million 200000 salariés, (soit un million en équivalent temps plein), et un autre million (équivalent temps plein) de bénévoles. Pendant la crise économique c'est dans ce secteur que le plus grand nombre d'emplois ont été créés : + 40% de 1981 à 1991, + 20% de 1990 à 1995. Deux branches, Santé et Services sociaux, représentent 47 % des dépenses et 46 % de l'emploi[5], avec deux autres branches, Culture et Loisirs, et Education et Recherche, ces chiffres montent à 88 %.

 

Tableau 2 : structure du secteur associatif en France

 

% du total inscrit au fichier SIRENE

Dépenses courantes

Emplois en EPT

Part du bénévolat

 

 

% Total

% Total

% Total

Secteurs

Culture et loisirs

41.6 %

15.5 %

21.1 %

46.7 %

Education et recherche

15.7 %

24.8 %

20.7 %

8.9 %

Santé

2.4 %

14.5 %

15.5 %

3.4 %

Services sociaux

20.7 %

32.8 %

39.7 %

15.7 %

Total (des 4secteurs)

  1. 4 %
  2. 6 %
  3. 0 %
  4. 7 %
     

Environnement

3.2 %

1.0 %

1.0 %

8.7 %

Développement local et logement

3.8 %

4.4 %

5.5 %

4.0 %

Services juridiques et défense des droits

6.1 %

2.6 %

1.9 %

1.8 %

Philanthropie et promotion du bénévolat

0.0 %

0.3 %

0.0 %

1.1 %

Activités internationales

0.4 %

1.3 %

1.8 %

3.0 %

Ass. Professionnelles et syndicales

6.1 %

2.9 %

1.8 %

6.6 %

Total (des 6 secteurs)

  1. 6 %
  2. 4 %
  3. 0 %
  4. 3 %
     

TOTAL

100 %

100 %

100 %

100 %

 

Tableau 3 : Ressources du secteur associatif 1995 (en million de francs)

 

Ressources

Montant

%

Publiques

 

 

- Etat

53 662

18.7

- Collectivités locales

40 041

14.0

- Sécurité Sociale

72 016

25.1

Total ressources publiques

165 719

  1. 8

Privés

 

 

- Prestations

72 792

25.4

- Contributions de membres

23 635

8.2

- Revenues d’investissement et autres

2 841

1.0

Total ressources privées

99 268

  1. 6

Dons privés

 

 

- Fondations

2 841

1.0

- Entreprises

10 184

3.5

- Personnes physiques

8 503

3.0

Total dons privés

21 533

  1. 5

Total des ressources

286 520

100.0

1.2. Associations et système politique

Dans ce développement des politiques publiques santé, sociale, jeunesse etc. et du secteur associatif on peut concevoir les relations en terme de tension et de concurrence mais cela revient avant tout à considérer qu'elles relèvent d'une négociation, d'un compromis continuel. En effet les deux acteurs, Etat, collectivités territoriales d'un côté et de l'autre les associations sont en réalité souvent dépendants l'un de l'autre. Nous montrerons à travers un schéma les dimensions principales de ces relations et nous décrirons trois aspects spécifiques de ces relations: les relations entre les bénévoles et les élus d'une part, celles des professionnels avec les élus d'autre part et, enfin, les nouvelles formes de relations définies par l'usage de la notion de gouvernance.

 

Schéma 1 : Relations associations et système politique

 

 

  Les associations se situent dans une position intermédiaire entre les mouvements sociaux et le système politique, elles s'affichent comme exprimant et portant les aspirations des individus, de groupes sociaux. Comme nous l'avons noté plus haut certaines peuvent avoir essentiellement des activités de mobilisation sociale, d'autres se situent également ou seulement comme des organismes gestionnaires de service au public. Sur cet axe toutes les combinaisons entre ces deux finalités sont possibles selon les orientations que les conseils d'administration donneront à l'association. Le mouvement associatif comme mouvement social correspondrait aux associations qui expriment directement à l'égard du système politique, sous diverses formes de mobilisation sociale, les aspirations ou certaines revendications des groupes sociaux. Toutefois on ne peut totalement exclure les associations de gestion de ces actions de mobilisation sociale, car selon les enjeux et les circonstances elles peuvent en être un des acteurs.

Les associations de gestion se trouvent dans une situation de réciprocité plus contraignante avec le système politique. En échange des financements reçus par le système politique pour les services sociaux accomplis elles obtiennent naturellement des assurances quant à leur existence (stabilité, développement de leur activité, etc.). Elles se trouvent donc dans une situation de tension permanente entre, d'une part leur fonction de légitimation des politiques publiques et d'autre part leur fonction d'expression et de propositions de service à l'égard des attentes de groupes sociaux.

Ainsi, ces associations de gestion dans le secteur social, celui de la jeunesse, etc. ne sont pas un contre-pouvoir au sens fort du terme, c'est à dire que leur objectif n'est pas la contestation du pouvoir en place. Leur stratégie consistera plutôt à construire des réseaux d'influence afin d'infléchir les décisions en matière de politiques publiques. Au sens de discussion publique, d'expression publique des problèmes sociaux, on peut considérer qu'elles sont un contre- pouvoir, c'est à dire qu'elles peuvent chercher à mobiliser des acteurs contre des décisions politiques. Cependant, même si la distinction des rôles entre le militant associatif et le militant politique n'est pas toujours nette,  et les réseaux de clientélisme fort complexes, du point de vue tactique les membres des conseils d'administration, au moins formellement affichent le plus souvent une séparation entre ces deux rôles.

1.2.1 Les relations bénévoles - élus : La filiation bénévole / élus

Au fil du développement de la vie politique démocratique des liens se sont tissés entre les élus et les bénévoles des associations. Le rapport entre les élus et les bénévoles des associations est donc très diversifié ; nous évoquerons ici trois aspects de ces relations.

Avant d'entrer dans une carrière politique, la vie associative est un moyen de socialisation politique et de préparation des futurs élus. L'entrée dans une carrière politique passe souvent par l'affichage d'un passé de bénévolat qui trouve naturellement à s'exercer dans le cadre associatif. Les associations constituent alors un terrain d'expérience et/ou d'apprentissage du débat politique. Elles représentent également le moyen de se constituer un réseau de relations, et de s'assurer une implantation dans la société civile. Cependant, il serait simpliste de considérer que tous les membres des conseils d'administration aspirent à devenir un élu politique. Il faut plutôt partir d'une diversité des motivations des bénévoles qui s'investissent au sein des associations. Et au sein des associations l'influence de ceux qui sont en lien avec le système politique n'est pas toujours la plus forte.

1.2.2. Les attentes des élus à l'égard des bénévoles

Les associations sont, pour les élus, un des moyens de saisir l'expression de leurs concitoyens. Elles sont des acteurs privilégiés des élus car elles représentent l'avantage d'être un interlocuteur organisé, quelle que soit d'ailleurs la représentation ou la représentativité de celles-ci. Elles constituent un relais de son influence. Ainsi les élus se trouvent en quelque sorte dans une situation de concurrence pour obtenir les soutiens des associations. Mais ceux- ci craignent toujours qu'un passage se fasse du registre du militant associatif à celui du militant politique et dans ce cas la cause poursuivie deviendrait davantage un combat politique. A ce niveau on peut raisonner en terme de système fermé ou de système ouvert. Certains élus locaux peuvent maîtriser fortement les réseaux associatifs locaux à travers leurs relais au sein des conseils d'administration, alors que d'autres élus n'auront pas réussi à établir ces relais ou tout simplement ne le souhaitent pas.

Pour les élus comme pour les associations, le contenu de leurs relations réciproques recèle pour chacun d'entre eux une ambiguïté. D'un côté les élus attendent le soutien des associations en échange du soutien financier qu'ils leur apportent mais en même temps ils ne souhaitent pas que certains de ces membres deviennent un concurrent politique. L'attribution de subventions est un moyen à la disposition de l'élu pour convaincre et éventuellement exercer des pressions en vue de contrôler l'activité des associations. L'élu a donc intérêt à l'existence d'un champ associatif diversifié, voire éclaté ; la concurrence entre les associations lui facilite ses stratégies de contrôle.

De l'autre côté les associations ont deux registres d'action, l'un en amont et l'autre en aval du problème qu'elle se propose de traiter. Si, en amont, l'activité consiste à apporter une réponse concrète, matérielle, immédiate à des difficultés sociales (hébergement, secours financier, enfance en difficulté etc ;..), en aval leur action est aussi militante et tournée vers l'extérieur, la sphère publique et le système politique ; l'objectif est d'affirmer partout une présence et de peser, autant que faire se peut, sur les orientations de la politique, en faveur de la lutte contre l'exclusion, et l'obtention de soutiens financiers de la part du système politique. Pour les associations, se pose alors la question de leur entrée dans le jeu institutionnel pour l'obtention de moyens dans la mise en œuvre des objectifs qui sont les leurs. Le sentiment est d'y perdre une part de liberté, de servir de caution, de ne plus pouvoir disposer de la possibilité d'initiative, d'affichage et de revendication qui les caractérisent idéalement et d'affaiblir éventuellement les soutiens de groupes sociaux.

Mais ce jeu stratégique est connu des deux parties ; chacun estime alors jusqu'où il peut aller, de telle sorte à préserver son intérêt, mais aussi des relations d'échange avec l'autre. Ainsi des formes d'auto-régulation s'élaborent au sein des associations et au niveau des élus, par exemple les responsables associatifs décideront de s'afficher ou de ne pas s'afficher avec des élus, (certains le feront, d'autres resteront dans l'ombre, certains participeront à des campagnes électorales, d'autres demeureront à l'écart, etc.). Les élus pourront exprimer directement leur attentes à l'égard de certains membres des conseils d'administration et dans d'autres cas ils resteront plutôt sur la réserve.

Les relations entre les bénévoles des conseils d'administration et les élus ne peuvent pas être conçues de manière manichéenne, soit en terme de contre-pouvoir d'un côté, soit en terme de domination totale de l'autre côté ; nous parlerons plutôt de négociation stratégique permanente entre les deux acteurs qui, ne l'oublions pas, se trouvent tous les deux dans une situation de concurrence de légitimation.

1.2.3. L'encouragement du bénévolat

Avec le développement de l'Etat providence et l'étendue de ses interventions les associations de gestion particulier se sont accrues et surtout les demandes de financements auprès du système politique sont devenues plus pressantes. Aussi, depuis une vingtaine d'années les élus encouragent-ils les associations dont l'action repose sur l'engagement des bénévoles, cela permettant de limiter les coûts salariaux. Les Restaurants du cœur créés dans les années quatre vingt en sont un bon exemple ; financés essentiellement par des dons, ils bénéficient aussi de subventions de la part des collectivités territoriales pour mettre en œuvre des actions d'insertion sociale, mais les montants de celles-ci sont nettement inférieurs à ceux dont peuvent bénéficier les associations de gestion de services sociaux. La réalisation des projets reposent principalement sur l'engagement des bénévoles.

1.3. La relation professionnelle - élu

Pour les professionnels, les tensions (voire l'affrontement) se cristallisent sur la question de la reconnaissance de leur compétence professionnelle. Sachant par ailleurs, que sur le plan de la compétence, les élus ne sont pas dénués de toute compétence pratique sur le traitement des situations sociales. Il est des élus à qui il ne manque plus que le diplôme La crainte des professionnels est une instrumentalisation qui les placerait en situation de fournir de l'information et d'agir sur ordre. La revendication d'un terrain professionnel spécifique porte sur l'évaluation des situations. La marque de la reconnaissance, parfois acquise de haute lutte, est de ne plus avoir à justifier de leur pratique professionnelle. La position des professionnels est d'autant plus délicate que les relations avec les élus sont des relations sensibles comme nous l'avons vu dans le paragraphe précédent, elles sont généralement suivies et encadrées par les institutions employeurs. La concurrence est aussi forte sur le terrain de la représentation des usagers et de la satisfaction de l'intérêt général. La définition de la position « interstitielle » de la profession est évoquée avec les termes d'intermédiaire, d'interface, de médiateur, de porte-parole, voire de porte-voix. Cette manière de se définir indique, d'une part, la centralité de la position des professionnels et, d'autre part, le situe en tant que passage obligé, garant de la prise en compte de la parole des usagers. Cette posture professionnelle empiète directement sur le terrain de la représentation politique qui, par mandat, appartient légitimement à l'élu. La confrontation peut parfois être directement politique et elle oppose, au fond, deux conceptions de la démocratie: la démocratie représentative d'un côté, et la démocratie participative de l'autre. Les frontières des territoires respectifs ne relèvent pas toujours d'un tracé clair. Rares sont les professionnels qui parviennent à trouver cet équilibre entre deux mondes. La position s'avère difficilement tenable, d'autant plus lorsqu'il y a, comme c'est le cas dans le contexte de la politique de la ville, une forte municipalisation de l'action associative. Certains y parviennent en se définissant par la mise en forme technique d'une décision politique, d'autres dans une logique militante s'affrontent directement sur le terrain politique. D'autres encore, passent de l'autre côté et se mettent au service de l'homme politique. Mais cela est extrêmement variable selon les types associations. Si ces situations se rencontrent assez fréquemment dans le cadre de la politique de la ville, par exemple, elles sont beaucoup plus rares dans le champ des établissements de l'enfance inadaptée.

2.Vie associative : professionnels et bénévoles

2.1. La professionnalisation dans les associations

Par simplicité nous identifierons ici les notions de métier et de profession, il s'agit de personnes ayant une activité spécifique contre une rétribution qui leur permet d'assurer leur existence matérielle. La professionnalisation dans les associations s'est fortement développée dans le courant de la seconde moitié du XXème siècle, avec l'accroissement rapide des interventions de l'Etat providence à travers ses diverses politiques publiques. Nous présenterons dans cette deuxième partie quelques dimensions structurantes des relations nouvelles qui se sont construites au sein de ces organisations. Les professionnels assurent la mise en œuvre des actions auprès des usagers de l'association, sous la responsabilité des bénévoles du conseil d'administration. Ils sont donc dans des relations de travail traditionnelles d'employeur à employé. Les responsables de l'association sont, en tant que responsables de la gestion, dépositaires des relations avec les élus qui votent les subventions. Les acteurs principaux étant situés, les relations entre le niveau politique et le niveau associatif s'avèrent plus complexes du fait des relations directes pouvant exister entre les professionnels de la fonction publique territoriale et les professionnels des associations. Comme on peut le voir dans le schéma ci-dessous nous avons en fait trois micro-systèmes relationnels qui se superposent les uns les autres.

- les relations élus / bénévoles des conseils d'administration (thème évoqué dans la partie précédente).

- les relations professionnels de la fonction publique/professionnels des associations

- les relations au sein des associations entre bénévoles / professionnels.

Nous nous intéresserons principalement, dans cette deuxième partie, aux relations professionnels bénévoles dans les associations.

2.2. le professionnel 

Les professionnels ont très largement contribué à la structuration des activités des associations des différents secteurs des politiques publiques : le secteur social, le secteur culturel et des loisirs, le secteur de la jeunesse. On peut faire ressortir quatre dimensions d'un modèle professionnel qui reposent sur un ensemble de valeurs que les groupes professionnels développent d'une manière assez systématique, pour asseoir leur légitimité et obtenir une reconnaissance de leurs conditions d'exercice de leur activité.

- la compétence

Les professionnels possèdent un savoir et une expérience auprès des publics de l'association sanctionnés par un diplôme. Cette compétence technique légitime par conséquent leur action  auprès  des

Schéma 2 : Dimensions structurantes intra – associatives

 

 

   usagers. Ainsi, ils défendent une autonomie dans leurs logiques d'action par rapport aux bénévoles et aux élus. Cette indépendance dans l'exercice de la profession réduit la relation avec l'employeur à son contenu essentiellement salarial et peut susciter le rejet de toute «subordination» d'ordre technique à l'égard des conseils d'administration. On peut noter dans les conventions collectives, par exemple, que cette autonomie est défendue par la revendication d'un encadrement qui relève de la profession ou ayant eu une expérience professionnelle dans le secteur considéré.

- L'universalisme

Les professionnels doivent assurer à chacun des usagers le même niveau de prestations en s'appuyant sur un traitement procédural non discrétionnaire. Il ne choisit pas les personnes avec qui il exerce son activité.

- Le désintérêt

Les professionnels développent un idéal de service tourné vers la satisfaction de l'usager et au service de l'intérêt général. Il est sans cesse réaffirmé que le destinataire de l'activité des professionnels est l'usager.

- Les caractéristiques précédentes, compétence technique, universalité et désintérêt confère au professionnel une neutralité d'action. Son action n'est pas légitimée par des politiques publiques, mais en vertu de sa spécificité professionnelle, au regard des problèmes sociaux. En ce sens il ne peut répondre aux injonctions des élus, par exemple, dans son action auprès des populations.

Ces dispositions correspondent classiquement à la rhétorique des groupes professionnels afin de justifier de leur activité propre  et d'obtenir la reconnaissance de ces attributs sur le modèle des professions établies. Naturellement il y a toujours un écart entre ce que les professions disent d'elles-mêmes et la réalité de l'exercice de leur activité. Comme dans toute rhétorique professionnelle, les autres sont rangés du côté des profanes et ce modèle constitue aussi un enjeu entre les professionnels et les bénévoles : soit il s'oppose à la vision que les professionnels ont de ces derniers soit les professionnels revendiquent les mêmes dispositions que les bénévoles.

  1. 3. Le bénévole : don et engagement

Pour caractériser les dispositions des bénévoles nous nous en tiendrons à quatre points essentiels.

- L'humanisme est la finalité affichée d'emblée par les bénévoles qui s'engagent dans le champ associatif de l'action sociale, de la jeunesse, de l'éducation. Même si au départ il y a un intérêt personnel, comme par exemple dans le cas des associations créées par les parents d'enfants ou d'adultes handicapés, celui-ci est érigé en besoin collectif. L'objet final est toujours le bien être de personnes qui, pour diverses raisons n'ont pas eu « la chance » de bénéficier des possibilités offertes au sein de l' organisation sociale[6].

Le second point est celui du désintéressement, l'engagement repose sur le principe de liberté et l'absence d'obligation des personnes à s'engager dans l'action considérée. Cela se traduit par l'absence de rétribution monétaire en échange du temps consacré à l'activité. Le moteur affiché de cet engagement est donc un intérêt à autrui, en vertu de cela il fait don de son temps, de son énergie et des compétences qu'il possède; par ailleurs le bénévolat a un moteur avant tout idéologique, l'action bénévole doit avoir du sens socialement.

-Un troisième point qui caractérise l'action bénévole est, sa contribution à la vie de la cité ou son action citoyenne. Le bénévole est tourné vers la communauté dont les membres doivent participer à l'organisation et à la gestion des actions collectives, en direction de certains groupes sociaux. En ce sens il se rapproche de l'élu et de l'action politique, mais il ne se situe pas dans une perspective de participation à la conquête ou à la conservation du pouvoir politique. Il est une incitation à l'initiative de chacun, à l'innovation en dehors des organisations bureaucratiques existantes.

-Enfin une quatrième caractéristique est celle du gestionnaire, mise fortement en valeur ces dernières années, notamment par les contraintes de gestion financière imposées au secteur associatif. Ainsi on a pu constater le développement du thème, gérer les associations comme une entreprise, au sein des conseils d'administration. Cet aspect apparaît davantage comme une contrainte que comme une motivation à l'engagement associatif. Mais elle doit être prise en compte, car étant donnée leur responsabilité, les bénévoles ne peuvent esquiver cette dimension de gestionnaire qui peut entrer en contradiction avec les autres dimensions de leur motivation. De plus, les problèmes de gestion deviennent des aspects importants du contenu des relations entre les bénévoles et les professionnels employés au sein des associations.

2.4. Les relations professionnels – bénévoles :

Les caractéristiques des deux acteurs que l'on vient de décrire succinctement nous indiquent logiquement les points potentiels de conflits ou de tensions. On peut voir se développer des divergences sur la définition respective des pratiques et des objectifs de l'action. L'enjeu principal au sein de la relation professionnel -bénévole se noue autour de la question de l'instrumentalisation et du contrôle des pratiques. Les bénévoles peuvent attendre que les salariés réalisent certains aspects de leur engagement, les professionnels quant à eux ne souhaitent agir qu'en fonction de leur spécialité et de leur compétence.

Mais ces enjeux sont fonctions des types d'associations: dans les associations de mobilisation sociale les bénévoles s'attachent, au nom de l'intention fondatrice, à contrôler l'activité des professionnels. Les relations s'envisagent en dehors même de tout lien salarial, sur un plan opérationnel, les valeurs bénévoles et des professionnels sont affichées également avec force dans la conduite de l'action. Il s'agit là d'associations ayant une vocation essentiellement de type «humanitaire» visant à répondre à l'urgence sociale (Secours Catholique, Restaurant du cœur etc.) et comprenant peu de professionnels. Dans les associations de gestion le rapport s'inverse, même si la première forme ne disparaît pas complètement, les considérations professionnelles deviennent les principes organisateurs des relations au sein de l'association. L'usager peut alors devenir un enjeu entre les bénévoles et les professionnels, chacun prétendant agir au nom de son intérêt, et masquer des divergences ou des conflits d'une autre nature, partant par exemple sur des problèmes de type organisationnel ou salarial.

3. Système politique - association : une tension négociée. la gouvernance

1. 3.Densité et rigidité des relations Etat/associations

Dans les années quatre vingt, la mise en question de l'Etat providence va conduire à une révision des relations avec le secteur associatif et plus spécifiquement les associations de gestion de services au public. Le développement des politiques publiques dans les secteurs sanitaire, social et de la jeunesse en particulier avait conduit à des relations essentiellement verticales et centralisées entre les associations et l'Etat. Les décisions de financements étaient prises au niveau des administrations de l'Etat et régulées par des cadres législatifs de plus en plus nombreux. Ce mode de constitution du secteur associatif avait conduit à deux difficultés majeures, à savoir d'une part, la quasi-inexistence des élus locaux dans l'élaboration des politiques locales et d'autre part à l'absence d'évaluation et de contrôle de l'action d'un ensemble associatif qui s'est très fortement densifié. La décentralisation va non seulement introduire les élus locaux comme partenaires principaux, mais elle sera aussi l'occasion de redéfinir les relations entre le système politique et les associations, sous une forme beaucoup plus contractuelle: partenariat et gestion par objectifs deviendront les deux orientations fondamentales. Les objectifs doivent être négociés pour un temps déterminé et dans le cadre des décisions politiques locales.

Les relations entre le système politique et les associations, se sont donc en quelque sorte inversées. Si dans le siècle précédent les problèmes sociaux étaient construits par le bas, avec une grande place à l'action des associations, et recevaient une solution par le haut (l'Etat providence), la réponse est maintenant à construire au niveau local, mais surtout par les micro sociétés locales. Il y a donc une disjonction entre la régulation macro économique et la régulation des problèmes sociaux qui auparavant trouvaient leur solution au niveau de l'Etat.

3.2. Modernisation de l'Etat et territorialisation de l'action publique: l'introduction de la notion de gouvernance

Le développement associatif est corrélé au développement de l'Etat providence, lorsque celui-ci se transforme, c'est en même temps la relation au politique du secteur associatif qui se trouve modifiée. Les concepts de partenariat et de gouvernance sont donc utilisés pour décrire ces nouvelles formes de régulation des activités politiques économiques et sociales qui reposent sur des rapports entre une multiplicité d'institutions et / ou d'agents.

La notion de gouvernance ne se réduit pas aux relations entre collectivités publiques et associations, c'est l'ensemble des acteurs qui sont considérés comme des partenaires institutionnels -entreprises (acteurs du marché, de la production de biens et services), administrations de l'Etat ou locales, représentants d'une population-et qui entrent dans des relations de concertation ou de contractualisation en vue d'une action collective. Ce qui est mis en question avec la notion de gouvernance ce sont les relations de pouvoir et de réglementation de l'action. On applique au champ politique une problématique existante à propos des relations de pouvoir et des structures de coordination des systèmes productifs industriels de grande taille Celles-ci sont en effet caractérisées par des réseaux de firmes spécialisées qui constituent des oligopoles quasi-intégrés ou des districts industriels. La complexité de ces structures est non seulement liée à la multiplicité de leurs agents, mais aussi aux interactions entre une unité centrale et des unités périphériques. Et c'est à ce niveau, entre ces unités périphériques, que sont appréhendées les relations de gouvernance dans la mesure ou les rapports hiérarchiques et de leadership entre ces unités n'existent pas. La notion de gouvernance donc, renvoie aux modalités d'action communes de négociation et de prises de décision entre des unités qui ne sont pas liées par des relations de pouvoir ou d'autorité. En d'autres termes, au niveau politique cela signifie que l'Etat n'a pas de position d'autorité spécifique dans les négociations sur les actions et les projets d'action collective, il est un des acteurs parmi les autres.

Le concept de gouvernance appliqué à l'action sociale, ou le passage d'un "gouvernement de l'action sociale » à une "gouvernance de l'action sociale" consiste tout simplement à remplacer des formes de régulation centrée sur la réglementation des conditions d'accès aux services par les populations, notamment par des droits, par de nouvelles pratiques reposant sur l'examen de la spécificité des situations et leur contractualisation. A une réglementation centralisée et universelle sur le territoire d'un Etat, se substituent des règles décentralisées à l'échelle locale. Elles font référence à des critères d'activités plurielles qui correspondent au développement d'un processus complexe qui recouvre à la fois des pratiques formalisées de négociation et des conventions, mais aussi d'autres échanges moins formalisés contenus derrière le terme de "concertation, entre différents partenaires -politiques, professionnels, associatifs-entreprise- à l'échelle d'un territoire. Cette démarche s'applique naturellement au lancement de tel ou tel projet d'activité dont l'opportunité sera examinée au sein de ce processus complexe de négociation. La gouvernance apparaît donc comme une forme de régénération de l'Etat à la recherche de nouveaux principes d'organisation, afin d'améliorer son efficacité. Elle consiste à rechercher des liens nouveaux entre la société le marché et l'Etat, où l'Etat se présente comme équivalent aux autres acteurs.

Le développement local devient donc le lieu de ce processus de coordination d'acteurs, de groupes sociaux et d'institutions, afin d'atteindre des buts discutés collectivement. Dans ce contexte les collectivités territoriales et les associations apparaissent comme des acteurs important de la rénovation de l'action publique. Ces dernières deviennent un des acteurs ayant capacité à intégrer, à donner forme aux intérêts locaux, et à les représenter, en tant qu'acteurs de l'action collective orientée vers des buts au profit des populations. Ainsi les relations traditionnelles de clientélisme, de prestations de service, de mobilisation socio-politique, se trouvent modifiées dans les rapports au politique. Les associations ne peuvent pas se positionner seulement en terme de revendications, mais également comme ayant une part de responsabilité dans la définition des projets d'actions.

Conclusion

Le concept de gouvernance est aussi polysémique que celui de partenariat. Il sert à désigner de manière encore plus explicite, que dans le cas du partenariat, un ensemble d'actions et de relations collectives qui implique une pluralité d'institutions sur un territoire déterminé. Si la notion de gouvernance est utilisée pour évoquer la capacité de toute organisation - économique, professionnelle, territoriale -à réguler des relations de pouvoir pour toute activité, elle n'a pas alors de spécificité et elle n'apporte rien de plus au regard des concepts traditionnels de négociation et de pouvoir, d'influence ou de prise de décision etc.

Son emploi risque alors d'être principalement d'ordre idéologique et contribuer à déplacer l'objet des relations de négociation dans un secteur spécifique, le secteur social, vers l'ensemble des problèmes locaux, au nom de l'intérêt général prôné par le système politique. Un tel déplacement met hors-jeu toute démarche revendicative. En impliquant ensemble les gestionnaires de l'action publique et les non gestionnaires dans des «espaces publics locaux» de négociation, les revendications doivent entrer dans le cadre défini par les gestionnaires. Ainsi, le champ des interventions syndicales et / ou associatives, en tant que porteur du mouvement social, se trouve réduit et le pouvoir des gestionnaires conforté. De fait chacun des problèmes locaux implique à des degrés divers, qu'il soit liés les uns les autres et ils dépendent des différents moments de concertation, de négociation et de contrôle. S'il apparaît souhaitable de les concevoir de manière ouverte et réaliste en les abordant dans leur complexité, les rapports de force qui s'établissent entre les acteurs pèsent sur la définition des normes d'action, et surtout sur leur hiérarchisation en termes de valeurs et de projet d'actions. Deux logiques d'appréhension s'opposent : une logique de recensement des besoins et une logique d'appréhension de leurs coûts. Ainsi, les acteurs qui n'appartiennent pas à des institutions de gestion ne peuvent rejeter la logique des coûts, ou en contester notamment les critères d'appréciation, sans prendre le risque de se retrouver marginalisés dans les négociations et par conséquent les prises de décisions. Dans cette approche des problèmes sociaux où l'instance politique n'est plus prédominante, les critères de gestion semblent devoir constituer les normes de référence dans les décisions. D'où l'usage fréquent des concepts comme "efficacité", "compétitivité" ou "rentabilité" qui tendent à mettre en adéquation la gestion publique avec une gestion des activités de type privé.

Cependant, le fait de déplacer le traitement des problèmes sociaux de l'échelle nationale à l'échelle locale, du cadre des institutions économiques et politiques à celui d'un champ para- politique (les instances partenariales ou de gouvemance autour des élus), formellement consensuel, ne contribue ni à les contourner, ni à les faire disparaître. En Europe toutes les formes de gouvemance n'ont pas réduit l'accroissement des inégalités sociales, ni au niveau mondial l'accroissement des inégalités entre les pays riches et les pays pauvres.

Tout se passe comme si on visait à compenser les déficits de régulation économique en matière de travail, d'emploi et d'action sociale ou de pauvreté par un modèle abstrait de régulation consensuelle à l'échelle de concertations locales, entre les diverses institutions économiques, sociales, politiques, ou encore professionnelles.

On, peut donc s'interroger sur la place des représentants des aspirations des populations - syndicats et associations -comme intermédiaires entre l'Etat, les administrations publiques territoriales       et les groupes sociaux, dans les structures de développement et de négociation. Si leur fonction a un caractère formel dans ces instances de débat, cela reviendrait à donner une définition réductrice de l'action publique au seul champ des institutions politiques et administratives et des acteurs de la mise en œuvre des politiques publiques. Cela correspondrait à une approche rigide des critères de gestion, coupée de toute institution de négociation collective et, ne ferait que conserver une étanchéité entre les institutions du développement et la sphère des revendications sociales. C'est bien là tout le paradoxe d'une démarche d'ouverture suscitée par l'Etat pour construire de nouvelles synergies entre plusieurs agents susceptibles de redonner vie à l'action publique que de risquer d'exclure des franges du mouvement social.

Alors dans ce cas, le paradigme du partenariat ou celui de la gouvemance ne pourrait pas réduire les dimensions d'autorité et de pouvoir de chaque institution et surtout les relations hiérarchiques entre les niveaux de l'action politique et notamment la place particulière de l'Etat en tant qu'instance des choix politiques d'une communauté humaine.

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 (suite à la communication faite à l'Ecole Nationale d'Administration de RABAT sur ce thème.)

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Notes

* Maître de conférence en Sociologie, Université de Bordeaux III.

[1]- La notion de « difficulté » est ici naturellement relative aux pays de référence à savoir l'Europe.

[2]- Aujourd'hui encore, les congrégations de bienfaisance sont affiliées à l'UNIOPPS, l'immense union des associations sanitaires et sociales.

[3]- Naturellement celles-ci n'avaient pas disparues, mais la forte institutionnalisation des associations pendant le XXème siècle a quelque peu occulté leur impact. Dans les années soixante dix des mouvements sociaux spécifiques seront portés des mouvements associatifs comme les associations concernant: la condition féminine, l'écologie etc

[4]- LIPIETZ, A., L'opportunité d'un nouveau type de société à vocation sociale, Rapport de mission, Ministère de l'Emploi et de la Solidarité, février 2001, tome 2, p.18.

[5]- Il faut ici préciser que beaucoup de création des emplois dans le secteur associatif sont des emplois aidés par l'Etat dans le cadre des politiques sociales de réduction du chômage.

[6]- Les motivations des bénévoles concernant leur engagement dans les associations sont extrêmement variées, il faudrait tenir compte des types d'associations, de leur champ d'activité, etc., il y a peu de chose en commun entre les motivations d'engagement dans une association de recherche et une association de soutien aux toxicomanes par exemple. Nous nous en tenons ici essentiellement aux associations de l'action sociale.